La auditoría al desempeño: ¿Lázaro, levántate y anda?

Presentación

La imagen bíblica de Lázaro resulta provocadora, pero también útil para describir el momento que enfrenta la auditoría al desempeño. Durante años, esta disciplina representó uno de los mayores avances de la fiscalización pública porque permitió superar la revisión del gasto como simple ejercicio financiero y concentrarse en una pregunta mucho más importante: ¿qué resultados obtuvo el gobierno con los recursos de la sociedad?

Sin embargo, existe el riesgo de que esa capacidad se debilite cuando el desempeño pierde identidad metodológica, se reduce al cumplimiento de metas o queda absorbido dentro de enfoques demasiado generales de fiscalización. De ahí la metáfora: la auditoría al desempeño no está muerta, pero necesita recuperar fuerza, método y propósito.

Como en el relato de Lázaro, la pregunta no es solamente si puede volver a levantarse. La cuestión es para qué debe hacerlo. En el caso de la fiscalización pública, la respuesta es clara: para evaluar si las instituciones cumplen su razón de existir y si las políticas realmente generan valor para la sociedad.

Introducción

Durante mucho tiempo, la auditoría al desempeño se identificó principalmente con tres conceptos: economía, eficiencia y eficacia. Las famosas tres E siguen siendo indispensables.

La economía pregunta si los recursos se obtuvieron en condiciones razonables de costo, calidad y oportunidad. La eficiencia analiza la relación entre lo utilizado y lo producido. La eficacia busca establecer si se alcanzaron los objetivos y resultados.

El problema surge cuando creemos que con estas tres preguntas basta.

Un gobierno puede ser eficiente y seguir siendo opaco. Puede cumplir sus metas sin rendir cuentas. Puede proporcionar un servicio a bajo costo, pero de mala calidad. Puede beneficiar a miles de personas y excluir precisamente a quienes enfrentan las mayores carencias. Incluso puede ejecutar de manera impecable una política que desde el principio era poco pertinente.

Por eso, la auditoría al desempeño necesita evolucionar.

No se trata de abandonar las tres E, sino de colocarlas dentro de una visión más amplia en la que también importen la capacidad institucional, la calidad, el ciudadano, la transparencia, la rendición de cuentas, la integridad, la cobertura, la equidad, la sostenibilidad, el impacto y el valor público.

Desarrollo

Las tres E siguen siendo el corazón

La economía no consiste simplemente en gastar menos. Significa obtener los recursos adecuados, con la calidad necesaria y a un costo razonable.

Una adquisición puede parecer barata y terminar siendo costosa por fallas, mantenimiento o una vida útil reducida. Una obra puede iniciar con un presupuesto aparentemente controlado y elevar considerablemente su costo mediante modificaciones posteriores.

La auditoría debe observar el costo total de la decisión.

La eficiencia relaciona los recursos utilizados con los bienes y servicios producidos. Permite analizar el costo por usuario, por servicio, por kilómetro construido o por beneficiario atendido.

Pero tampoco puede convertirse en una obsesión por producir más con menos. Una institución puede atender a más ciudadanos reduciendo excesivamente el tiempo dedicado a cada uno. Estadísticamente será más eficiente, aunque el servicio haya empeorado.

La eficacia determina si se obtuvieron los resultados previstos.

Aquí está una de las diferencias más importantes de la auditoría al desempeño: cumplir metas no significa necesariamente resolver problemas.

Construir un hospital es un producto. Mejorar la atención médica es un resultado.

Entregar una beca es un producto. Reducir el abandono escolar es un resultado.

Realizar operativos es una actividad. Disminuir sostenidamente la violencia es un resultado.

La eficacia comienza donde termina la simple comprobación de actividades.

Las tres C: mirar también a las instituciones y al ciudadano

Las tres E pueden enriquecerse mediante tres dimensiones adicionales utilizadas en la práctica de la auditoría al desempeño: competencia, calidad y ciudadano-usuario.

La competencia analiza si las instituciones tienen capacidad para cumplir su mandato. Personal capacitado, información confiable, tecnología, atribuciones claras y coordinación son condiciones necesarias para obtener resultados.

Muchas políticas no fracasan por falta de presupuesto, sino porque las instituciones encargadas de ejecutarlas carecen de capacidad.

La calidad obliga a mirar cómo se presta el servicio.

No basta saber cuántas consultas se dieron; importa cuánto esperó el paciente y qué atención recibió. No basta contar estudiantes; interesa conocer qué aprendieron. No basta desplegar policías; es necesario evaluar su capacidad real de prevención e investigación.

La tercera C coloca al ciudadano-usuario en el centro.

La administración pública no existe para alimentar indicadores ni para justificar estructuras burocráticas. Existe para atender necesidades sociales.

Por eso importa conocer si el ciudadano pudo acceder al servicio, cuánto tiempo tardó, qué obstáculos enfrentó y si su necesidad fue realmente resuelta.

Transparencia: un buen resultado también debe poder demostrarse

La transparencia ya no puede tratarse como un elemento secundario.

Una política puede afirmar que obtuvo resultados extraordinarios, pero si no existen datos claros y verificables, la sociedad no tiene forma de comprobarlo.

Ser transparente no significa inundar portales con documentos.

Significa permitir que cualquier interesado pueda responder preguntas básicas:

¿Cuánto costó?

¿Qué se pretendía conseguir?

¿Qué metas cambiaron?

¿Por qué cambiaron?

¿Qué resultados se obtuvieron?

¿Quién tomó las decisiones?

La transparencia convierte al desempeño en algo verificable.

Sin ella, el gobierno termina pidiendo confianza en lugar de ofrecer evidencia.

Rendición de cuentas: saber quién responde

La transparencia permite conocer. La rendición de cuentas obliga a explicar y responder.

Ésta es una diferencia decisiva.

Cuando una política fracasa, no basta señalar que existieron “factores externos”, “problemas de coordinación” o “circunstancias imprevistas”. Debe identificarse qué falló, quién tenía la responsabilidad y qué se hará para corregirlo.

La rendición de cuentas requiere responsables claros, explicaciones, seguimiento y consecuencias.

También exige que las recomendaciones de auditoría no terminen archivadas.

Una institución que recibe observaciones año tras año y continúa repitiendo las mismas fallas puede estar cumpliendo formalmente con la fiscalización, pero no está aprendiendo.

El verdadero desempeño también implica capacidad de corregirse.

Integridad: alcanzar resultados de la manera correcta

Otra dimensión fundamental es la integridad.

No cualquier resultado puede considerarse buen desempeño.

Una institución puede alcanzar metas mediante favoritismos, conflictos de interés, manipulación de información o decisiones discrecionales. En esos casos, el resultado puede existir, pero el proceso institucional está deteriorado.

La integridad obliga a revisar si existen controles contra la corrupción, si las decisiones están suficientemente justificadas, si los datos son confiables y si los intereses particulares han sido separados del interés público.

Gobernar bien no consiste sólo en obtener resultados.

También importa cómo se obtienen.

Cobertura y equidad: los promedios pueden engañar

Una política pública puede presentar buenos resultados generales y seguir dejando atrás a quienes más necesitan apoyo.

La cobertura pregunta si la intervención llegó realmente a la población que debía atender.

Pero incluso una cobertura elevada puede esconder problemas.

Supongamos que un programa alcanza al 90% de su población objetivo. La cifra parece extraordinaria. Sin embargo, si el 10% restante está concentrado en comunidades rurales, zonas indígenas o regiones de alta marginación, la interpretación cambia completamente.

Por eso aparece la equidad.

La auditoría debe observar no solamente cuánto mejoró el promedio, sino cómo se distribuyeron los beneficios.

La pregunta deja de ser solamente:

¿Cuántas personas fueron atendidas?

Y se convierte en:

¿Quiénes fueron atendidos y quiénes continuaron excluidos?

Pertinencia: hacer bien lo que realmente debía hacerse

Existe una pregunta todavía anterior a economía, eficiencia y eficacia: ¿era ésta la intervención correcta?

Ésa es la pertinencia.

Un gobierno puede ejecutar perfectamente una política equivocada.

Puede gastar razonablemente, operar eficientemente y alcanzar todas sus metas, pero haber dirigido sus esfuerzos a un problema secundario mientras la causa principal permanece intacta.

La auditoría al desempeño debe revisar el diagnóstico que originó la política.

¿El problema estaba correctamente identificado?

¿La solución atacaba sus causas?

¿Existían mejores alternativas?

¿Las condiciones cambiaron durante la ejecución?

La pertinencia evita uno de los mayores absurdos de la gestión pública: hacer muy bien algo que no era lo más importante hacer.

Coordinación: los problemas públicos no conocen organigramas

Los grandes problemas públicos rara vez pertenecen a una sola institución.

Seguridad, salud, agua, pobreza, movilidad, medio ambiente o desarrollo regional requieren coordinación.

Una dependencia puede cumplir correctamente sus funciones y la política completa puede fracasar porque las demás instituciones no actuaron de manera articulada.

Por ello, la auditoría debe analizar duplicidades, vacíos de responsabilidad, intercambio de información y coordinación entre distintos órdenes de gobierno.

La gestión pública suele organizarse mediante estructuras verticales.

Los problemas sociales, en cambio, son horizontales.

Ahí existe una de las mayores fuentes de ineficacia gubernamental.

Sostenibilidad: qué pasa después del anuncio

La sostenibilidad obliga a mirar más allá del corto plazo.

Una política puede producir buenos resultados durante algunos años y después convertirse en una carga difícil de financiar.

Una obra pública puede inaugurarse con éxito y enfrentar posteriormente costos elevados de mantenimiento.

Un programa puede ampliarse rápidamente y depender de ingresos extraordinarios que no estarán disponibles permanentemente.

La auditoría debe analizar si existen recursos, personal, infraestructura y capacidad suficientes para sostener los resultados.

Esta dimensión es especialmente importante porque la política suele concentrarse en el momento visible: el anuncio, la entrega o la inauguración.

La auditoría debe mirar lo que viene después.

Impacto: demostrar que algo realmente cambió

El impacto representa uno de los niveles más exigentes de la auditoría al desempeño.

No basta observar que una variable mejoró después de implementar una política.

Debe determinarse cuánto de esa mejora puede atribuirse realmente a la intervención.

Si disminuye un delito, puede deberse a la acción gubernamental, pero también a cambios demográficos, modificaciones en la denuncia o desplazamientos territoriales.

Si aumenta el empleo en una región, puede relacionarse con una inversión pública, aunque también con tendencias nacionales o internacionales.

Por ello, la auditoría debe diferenciar entre atribución, contribución y coincidencia.

Afirmar que una política produjo un resultado simplemente porque ambos ocurrieron al mismo tiempo no es evaluación.

Es narrativa.

Resiliencia: también importa sobrevivir a las crisis

La pandemia, los fenómenos naturales, los ciberataques, los cambios tecnológicos y las tensiones económicas han demostrado que las instituciones también deben ser capaces de responder ante escenarios inesperados.

Una organización puede funcionar perfectamente en condiciones normales y colapsar durante una emergencia.

La resiliencia analiza precisamente esa capacidad para anticipar riesgos, mantener operaciones críticas, adaptarse y recuperarse.

El desempeño público contemporáneo no puede medirse sólo cuando todo funciona conforme al plan.

También debe evaluarse cuando el plan deja de funcionar.

Confianza pública: el resultado que no aparece en el presupuesto

La confianza se construye lentamente.

No depende sólo de campañas de comunicación ni de mensajes oficiales.

Una ciudadanía confía cuando observa resultados, transparencia, trato adecuado, integridad y consecuencias frente a los errores.

La confianza pública es, en buena medida, el resultado acumulado de todas las demás dimensiones.

Una institución puede cumplir formalmente sus metas y perder legitimidad si la población percibe opacidad, desigualdad o ausencia de responsabilidad.

Por eso, la confianza también forma parte del desempeño.

Valor público: el verdadero punto de llegada

Todas estas dimensiones convergen en una idea superior: valor público.

El Estado no existe para producir utilidades ni para maximizar indicadores.

Existe para transformar recursos colectivos en beneficios sociales.

Una política genera valor público cuando atiende una necesidad relevante, utiliza responsablemente los recursos, obtiene resultados, ofrece servicios de calidad, llega a la población adecuada, actúa con integridad, es transparente, rinde cuentas y puede mantener sus beneficios.

Éste debería ser el verdadero punto de llegada de la auditoría al desempeño.

Las tres E continúan siendo fundamentales.

Pero ya no bastan por sí solas.

¿Lázaro realmente puede levantarse?

La metáfora adquiere aquí todo su sentido.

La auditoría al desempeño no necesita ser reinventada. Necesita recuperar aquello que justificó su existencia: evaluar los resultados del gobierno y explicar si los recursos públicos realmente produjeron beneficios.

El riesgo aparece cuando el desempeño se reduce a indicadores, porcentajes o cumplimiento administrativo.

Ahí comienza a perder vida.

Para levantarse nuevamente necesita regresar a las preguntas difíciles:

¿Se resolvió el problema?

¿La política era pertinente?

¿Los recursos se utilizaron correctamente?

¿Los servicios tuvieron calidad?

¿Llegaron a quien debían llegar?

¿Existió transparencia?

¿Quién rindió cuentas?

¿Hubo integridad?

¿Los resultados pueden mantenerse?

¿Se produjo un impacto?

¿La sociedad recibió valor?

Ése es el verdadero “levántate y anda” de la auditoría al desempeño.

 

Conclusión

Las tres E —economía, eficiencia y eficacia— siguen siendo el corazón técnico de la auditoría al desempeño. Las tres C amplían el análisis hacia la competencia institucional, la calidad y la perspectiva ciudadana.

Pero los gobiernos actuales requieren una evaluación todavía más profunda.

Transparencia, rendición de cuentas, integridad, cobertura, equidad, pertinencia, coordinación, sostenibilidad, impacto, resiliencia, confianza y valor público permiten observar aquello que los indicadores tradicionales no siempre muestran.

Esto no significa aplicar mecánicamente todas las dimensiones en cada auditoría.

Significa seleccionar aquellas que permitan entender realmente el problema público.

La auditoría al desempeño no debe convertirse en una colección de indicadores ni en una lista interminable de requisitos.

Su fuerza está en hacer preguntas incómodas.

¿El gobierno hizo lo correcto?

¿Lo hizo bien?

¿Utilizó razonablemente los recursos?

¿Actuó con integridad?

¿Fue transparente?

¿Rindió cuentas?

¿Los resultados llegaron a quienes los necesitaban?

¿La sociedad quedó mejor que antes?

Si la auditoría puede responder estas preguntas con evidencia, sigue viva.

Si deja de formularlas, corre el riesgo de convertirse en una estructura técnica sin capacidad de transformar.

Por eso, la metáfora bíblica es pertinente:

Lázaro, levántate y anda.

Pero en este caso no se trata de volver simplemente a caminar.

Se trata de recuperar el rumbo de la auditoría al desempeño y colocar nuevamente en el centro aquello que nunca debió abandonar:

los resultados, la responsabilidad pública y el valor generado para la sociedad.

Bibliografía

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