La independencia pendiente de la Contraloría Social en México
En México, la Contraloría Social parte de una idea necesaria para cualquier sistema democrático, pues quienes reciben una obra, un apoyo o un servicio público deben tener la posibilidad de vigilar que los recursos destinados a ellos se utilicen correctamente y, con ello, contribuir a que la ciudadanía deje de ser únicamente receptora de la acción gubernamental para convertirse también en observadora de su funcionamiento. Bajo este principio se ha construido una estructura de participación considerable que, tan solo durante 2023, permitió constituir 149,105 Comités de Contraloría Social vinculados con programas federales, en los cuales participaron 497,312 personas beneficiarias. Sin embargo, aunque estas cifras permiten dimensionar la extensión del modelo, también obligan a formular una pregunta fundamental para conocer la calidad de esa participación. ¿Qué garantiza que quienes integran esos comités sean verdaderamente independientes de las autoridades y servidores públicos que deben vigilar?
La interrogante adquiere mayor relevancia si consideramos que la independencia forma parte de la propia concepción jurídica de la Contraloría Social, ya que el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social establece que esta actividad debe realizarse por personas beneficiarias de manera organizada, independiente, voluntaria y honorífica, al tiempo que dispone que sus tareas permanezcan ajenas a cualquier partido u organización política. No obstante, cuando se pasa del principio normativo a la manera en que estos mecanismos se constituyen aparece una tensión que merece atención, puesto que los lineamientos federales establecen que la Oficina de Representación Federal o, en su caso, la instancia ejecutora correspondiente organiza la reunión para constituir el comité. Si bien son los beneficiarios quienes formalmente acuerdan su integración, resulta pertinente preguntarnos por las garantías de independencia cuando una instancia relacionada con la ejecución del programa participa también en la organización del procedimiento mediante el cual habrá de conformarse el órgano ciudadano encargado de vigilarlo.
Desde luego, esta circunstancia no permite afirmar que los Comités de Contraloría Social se encuentren controlados por las autoridades ni que sus integrantes actúen necesariamente de manera parcial, pues una conclusión semejante tendría que sustentarse con evidencia en cada caso. Sin embargo, precisamente porque la independencia constituye un elemento esencial, resulta legítimo preguntarnos qué mecanismos existen para evitar que estos espacios puedan ser ocupados por personas cuya cercanía familiar, laboral, contractual, política o personal con quienes administran los programas termine comprometiendo su función de vigilancia. En ese sentido, ser beneficiario constituye un requisito razonable para participar, pero esa condición no equivale necesariamente a ser independiente, debido a que una persona puede recibir legítimamente un apoyo público y mantener, al mismo tiempo, relaciones con funcionarios o estructuras vinculadas con su operación, circunstancia que no demuestra parcialidad, aunque sí debería ser conocida cuando esa persona adquiere la responsabilidad de vigilar recursos públicos.
Por esta razón, el debate no tendría que orientarse hacia la desconfianza respecto de quienes participan, sino hacia la construcción de condiciones institucionales capaces de proteger su autonomía, porque la Contraloría Social solamente puede cumplir plenamente su propósito cuando el ciudadano cuenta con posibilidades reales para solicitar información, cuestionar decisiones, identificar irregularidades y presentar denuncias sin depender de quienes administran aquello que está revisando. En consecuencia, si la legislación mexicana ya reconoce la independencia como uno de los principios de este mecanismo, resulta razonable desarrollar instrumentos que permitan protegerla y, cuando sea necesario, verificarla, de manera que la autonomía del contralor social no dependa exclusivamente de una presunción de buena fe.
Una posibilidad consistiría en establecer un estándar mínimo de independencia sin reproducir las complejas obligaciones aplicables a los servidores públicos ni convertir la participación ciudadana en un procedimiento burocrático. Podría incorporarse una declaración simplificada mediante la cual los aspirantes informaran sobre relaciones familiares, laborales o contractuales directamente vinculadas con los servidores públicos o con la instancia responsable del programa que habrán de vigilar, mientras que, paralelamente, podría transparentarse el procedimiento mediante el cual se convoca a los beneficiarios, se proponen candidaturas y se elige a los integrantes. Esto no implicaría investigar las preferencias políticas de los ciudadanos ni excluir a una persona por simpatizar con determinada fuerza partidista, puesto que una democracia no puede exigir ciudadanos carentes de opiniones, sino establecer salvaguardas frente a relaciones objetivas capaces de generar conflictos de interés.
Ahora bien, garantizar la independencia desde la integración tampoco sería suficiente, puesto que a esta independencia de origen tendría que agregarse una independencia de ejercicio que permita al ciudadano desempeñar su función sin quedar posteriormente subordinado a la autoridad que debe observar. De poco serviría contar con un procedimiento adecuado de selección si los integrantes dependen de la instancia ejecutora para obtener información, presentar observaciones o canalizar irregularidades, por lo que deberían existir vías que permitan acudir directamente ante órganos distintos de la autoridad observada y garantías para que ejercer esta función no repercuta en el acceso legítimo de los beneficiarios a los programas públicos. Asimismo, las observaciones ciudadanas no deberían concluir con la entrega de un formato o la asignación de un número de folio, sino que tendría que ser posible conocer cómo fueron atendidas y cuál fue la determinación adoptada.
De esta manera, el desafío que enfrenta México no parece consistir únicamente en ampliar la participación ciudadana, sino en evaluar las condiciones bajo las cuales ésta se desarrolla. Hasta ahora hemos prestado especial atención al número de comités constituidos, a la cantidad de participantes y a los recursos sujetos a vigilancia, pero esos indicadores solamente muestran una parte del fenómeno, ya que poco dicen acerca de quién convocó a los ciudadanos, cómo fueron seleccionados, qué posibles conflictos de interés fueron identificados y qué sucedió con las observaciones que formularon. Por ello, mientras la cantidad permite conocer la cobertura de la Contraloría Social, la independencia puede ayudarnos a conocer su calidad.
En consecuencia, la discusión sobre la Contraloría Social debería avanzar de la participación formal hacia la construcción de una ciudadanía capaz de ejercer verdaderamente una función de contrapeso, sin que ello signifique convertir al ciudadano en adversario del gobierno ni asumir que toda cercanía con una autoridad implica subordinación. Se trata, más bien, de garantizar que quien acepta la responsabilidad de vigilar un programa público pueda formular preguntas incómodas, señalar irregularidades y exigir respuestas sin encontrarse condicionado por aquellos a quienes debe observar. Después de años dedicados a incorporar ciudadanos a la vigilancia pública, quizá ha llegado el momento de preguntarnos no solamente cuántos participan, sino bajo qué condiciones lo hacen, porque la rendición de cuentas ciudadana comienza con la participación, aunque solamente adquiere verdadero sentido cuando quien vigila puede hacerlo sin deberle su lugar a quien está llamado a vigilar.
